Hệ luỵ của việc tái áp đặt trừng phạt Iran
Việc khôi phục lệnh trừng phạt hạt nhân từ 28/9 được dự báo sẽ giáng thêm đòn nặng vào nền kinh tế Iran vốn đang mong manh, làm gia tăng sức ép đối nội và đối ngoại.
Các biện pháp trừng phạt Hội đồng Bảo an từng áp đặt lên Iran là các hạn chế về làm giàu uranium, vũ khí, tài chính và vận chuyển liên quan đến các chương trình hạt nhân và tên lửa của quốc gia Hồi giáo.
Iran - Thành trì bị bao vây
Năm 2015, Iran đạt được thỏa thuận hạt nhân có tên gọi Kế hoạch hành động chung toàn diện (JCPOA) với nhóm P5+1 gồm các nước Anh, Đức, Pháp, Mỹ, Nga và Trung Quốc, theo đó Iran hạn chế hoạt động hạt nhân để đổi lấy việc dỡ bỏ cấm vận quốc tế. Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc sau đó đã thông qua Nghị quyết 2231, công nhận thỏa thuận hạt nhân Iran. Nghị quyết này cũng bao gồm một điều khoản về cơ chế tái áp đặt các lệnh trừng phạt, hay còn gọi là cơ chế “phục hồi nguyên trạng” (snapback). Theo điều khoản này, nếu bất kỳ bên ký kết nào của thỏa thuận hạt nhân Iran xác định rằng Iran đã “vi phạm nghiêm trọng” thỏa thuận, thì bên đó có thể yêu cầu Hội đồng Bảo an kích hoạt cơ chế “snapback” và tìm cách khôi phục các lệnh trừng phạt liên quan của Liên hợp quốc đối với Iran.
Ngày 28/8, 3 nước Anh, Pháp và Đức còn gọi là nhóm E3 đã thông báo cho Hội đồng Bảo an về việc kích hoạt cơ chế “snapback”, viện dẫn việc Iran vi phạm JCPOA. Theo quy định, nếu Hội đồng Bảo an không thông qua nghị quyết gia hạn thời gian miễn trừ trừng phạt đối với Iran trong vòng 30 ngày kể từ ngày kích hoạt cơ chế “snapback”, các lệnh trừng phạt của Liên hợp quốc đối với Iran sẽ được khôi phục.
Sau động thái của nhóm E3, Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc đã tiến hành 2 cuộc bỏ phiếu lần lượt vào các ngày 19/9 để thông qua dự thảo nghị quyết đề xuất dỡ bỏ vĩnh viễn các lệnh trừng phạt đối với Iran và ngày 26/9 về dự thảo nghị quyết do Nga và Trung Quốc đề xuất nhằm gia hạn thêm 6 tháng cơ chế miễn trừng phạt cho Iran theo JCPOA. Tuy nhiên, cả hai văn bản này đều không được thông qua.
“Mỹ ủng hộ lập luận của Pháp, Đức và Anh, nhóm E3, về việc Iran liên tục không thực hiện các cam kết hạt nhân đáng kể. Chúng tôi ủng hộ việc tái áp đặt các lệnh trừng phạt của Liên hợp quốc trước năm 2015 đối với Iran theo đúng quy trình được nêu trong Nghị quyết 2231.”
Về phía Iran, Bộ trưởng Ngoại giao Abbas Araghchi cáo buộc Mỹ và nhóm E3 phá hoại tiến trình ngoại giao, đồng thời khẳng định Iran vẫn ưu tiên đối thoại nhưng cảnh báo hậu quả nghiêm trọng từ quyết định này.
“Chúng ta phải nghĩ đến ngoại giao thay vì đối đầu và leo thang. Ngoại giao sẽ không bao giờ chết. Nhưng chắc chắn sẽ khó khăn và phức tạp hơn trước”.
Việc Hội đồng Bảo an Liên hợp quốc không thông qua dự thảo gia hạn miễn trừng phạt cho Iran đã mở đường cho cơ chế “snapback” chính thức được kích hoạt, đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong hồ sơ hạt nhân Iran.
Mỹ có trách nhiệm gì?
Trên thực tế, nguyên nhân sâu xa của tình trạng bế tắc hiện nay trong vấn đề hạt nhân Iran nằm ở một loạt hành động đơn phương của Mỹ. Năm 2018, Mỹ đã đơn phương rút khỏi Kế hoạch hành động chung toàn diện (JCPOA), tái áp đặt và sau đó leo thang các lệnh trừng phạt đơn phương đối với Iran. Điều này đã ngăn cản Iran hưởng lợi ích kinh tế từ thỏa thuận hạt nhân và dẫn đến một loạt các cuộc khủng hoảng xoay quanh chương trình hạt nhân của Iran.
JCPOA từng được ca ngợi là một thỏa thuận quan trọng, thậm chí đã thuyết phục nhiều người Iran rằng con đường theo đuổi mối quan hệ thân thiện với phương Tây không chỉ khả thi mà còn thuận lợi.
Tuy nhiên, trong nhiệm kỳ tổng thống đầu tiên của ông Donald Trump, Mỹ đã đơn phương rút khỏi thỏa thuận và thay vào đó áp đặt chiến dịch trừng phạt “gây áp lực tối đa” lên Iran. Năm 2020, Mỹ từng yêu cầu Hội đồng Bảo an kích hoạt cơ chế “phục hồi nguyên trạng”, nhưng vì Mỹ đã rút khỏi thỏa thuận hạt nhân Iran và không còn là bên ký kết thỏa thuận này nên yêu cầu của Mỹ đã không được Hội đồng Bảo an chấp thuận.
Từ đầu năm nay, chính phủ Mỹ đã đe dọa hành động quân sự đối với Iran, yêu cầu đàm phán về vấn đề hạt nhân và việc dỡ bỏ các lệnh trừng phạt của Mỹ. Kể từ tháng 4, hai nước đã tổ chức 5 vòng đàm phán gián tiếp. Mỹ yêu cầu Iran từ bỏ hoàn toàn các hoạt động làm giàu uranium.
“Đối với hành tinh của chúng ta ngày nay, không có mối nguy nào nghiêm trọng hơn những vũ khí mạnh mẽ và hủy diệt nhất mà con người từng chế tạo, mà Mỹ sở hữu rất nhiều. Cũng như tôi đã làm trong nhiệm kỳ đầu tiên, tôi đã đặt việc ngăn chặn những mối đe dọa này lên hàng đầu, bắt đầu từ Iran.”
Các nước phương Tây cho rằng, kể từ năm 2019, Iran đã cố tình ngừng thực hiện hầu hết các cam kết theo JCPOA, trong đó có hoạt động làm giàu uranium lên đến độ tinh khiết 60%, gần với mức khoảng 90% dùng để chế tạo vũ khí. Theo các nước này, không cần thiết phải làm giàu uranium ở mức cao như vậy cho mục đích dân sự và không có quốc gia nào khác làm như vậy mà không sản xuất bom hạt nhân. Trong khi đó, Iran đã bác bỏ lời cáo buộc, nhấn mạnh rằng họ không tìm cách phát triển vũ khí hạt nhân nhưng có quyền sử dụng năng lượng hạt nhân vì mục đích hòa bình.
“Một lần nữa, tôi xin tuyên bố rằng Iran chưa bao giờ, đang và sẽ không theo đuổi việc phát triển vũ khí hạt nhân. Và đây là vấn đề niềm tin tư tưởng và sắc lệnh tôn giáo từ Lãnh tụ tối cao.”
Căng thẳng leo thang lên đỉnh điểm vào ngày 13/6, khi Israel phát động một cuộc tấn công bất ngờ vào Iran, mở màn cho cuộc chiến 12 ngày, trong đó không quân Mỹ đã ném bom các cơ sở hạt nhân của Iran.
“Chính chiến tranh đã làm đổ vỡ các cuộc đàm phán giữa Tehran và Washington. Theo cách nhìn nhận của Iran, họ đang tham gia vào các hoạt động ngoại giao thì bị Israel tấn công. Việc Tổng thống Mỹ thực hiện theo và còn sử dụng máy bay ném bom boongke để tấn công cơ sở Fordow của Iran đã phá hủy niềm tin hạn chế hay các biện pháp xây dựng lòng tin vốn có giữa Tehran và Washington.”
Kể từ đó, Mỹ và Iran vẫn chưa nối lại đàm phán. Lãnh tụ tối cao Iran, Đại giáo chủ Ali Khamenei, đã bác bỏ các cuộc đàm phán với Mỹ về chương trình hạt nhân, cho rằng điều đó “sẽ không phục vụ cho lợi ích của Tehran và đi vào ngõ cụt”.
“Mỹ luôn thất hứa trong mọi việc và đe dọa quân sự bất cứ lúc nào. Trong tình huống này, không thể đàm phán với Mỹ. Không thể ngồi xuống và nói chuyện với sự tự tin và tin tưởng, lắng nghe những gì được nói và đạt được thỏa thuận.”
Iran tuyên bố việc nối lại đàm phán sẽ phụ thuộc vào cam kết của Mỹ rằng Iran sẽ không một lần nữa bị tấn công trong quá trình đàm phán. Mỹ vẫn chưa phản hồi, thay vào đó tiếp tục yêu cầu Iran từ bỏ hoàn toàn hoạt động làm giàu uranium.
Hệ luỵ của việc tái áp đặt trừng phạt Iran
Cuộc bỏ phiếu tại Hội đồng Bảo an hôm 19/9 đã mở ra một tuần ngoại giao căng thẳng giữa Iran và nhóm E3. Tuy nhiên, với quan điểm cứng rắn từ cả hai phía, việc hai bên đạt được thoả thuận chỉ trong vài ngày là điều không thể. Như vậy, từ ngày 28/9, Liên hợp quốc sẽ khôi phục hoàn toàn 6 nghị quyết được ban hành từ năm 2006 đến năm 2010, bao gồm các biện pháp trừng phạt mà Hội đồng Bảo an từng áp đặt lên Iran.
Các nhà phân tích cho rằng, việc tái áp đặt lệnh trừng phạt đối với Iran sẽ gây ra những hậu quả tức thời. Nền kinh tế vốn đã mong manh của Iran sẽ càng gặp khó khăn. Không chỉ vậy, thay vì thúc đẩy ngoại giao, các biện pháp này lại có nguy cơ đẩy nhanh leo thang căng thẳng. Nhóm E3 biện minh, việc “phục hồi” lệnh trừng phạt là đòn bẩy cần thiết để gây sức ép buộc Iran quay lại bàn đàm phán. Tuy nhiên, Tehran đã lên án động thái này là “vô căn cứ” và “bất hợp pháp”, đồng thời cảnh báo sẽ đình chỉ hợp tác với Cơ quan năng lượng nguyên tử quốc tế (IAEA).
“Về hành động phá hoại mà ba nước châu Âu đã khởi xướng tại Hội đồng Bảo an, nếu việc “phục hồi” lệnh trừng phạt diễn ra, không rõ chúng tôi có thể tiếp tục các cuộc đàm phán với IAEA như thế nào.”
Do đó, thay vì bảo đảm bất kỳ nhượng bộ nào từ Iran, E3 có thể đã đẩy Iran ra xa hơn. Quan ngại hơn, quyết định này có thể gây ra cuộc khủng hoảng tồi tệ nhất trong quan hệ giữa Iran và phương Tây. Những người theo đường lối cứng rắn trong chính quyền Iran có thể sử dụng việc tái áp đặt lệnh trừng phạt như một cái cớ để biện minh cho những bước tiến thiếu kiểm soát về hạt nhân.
Không những thế, Iran có thể đáp trả bằng cách rút khỏi Hiệp ước Không phổ biến Vũ khí hạt nhân (NPT). Phân tích của truyền thông Iran cho thấy việc rút khỏi Hiệp ước NPT đồng nghĩa với việc Iran sẽ chấm dứt hoàn toàn các cuộc thanh sát của IAEA. Điều này sẽ gây áp lực lên chính phủ Mỹ, bao gồm cả đồng minh Israel, và có thể dẫn đến một cuộc tấn công chung khác nhằm vào Iran, đẩy Trung Đông vào vòng xoáy bất ổn mới và không mang lại lợi ích cho bất kỳ ai. Dù vậy, dư địa cho ngoại giao vẫn còn, bởi cả quá trình snapback và việc rút khỏi NPT đều kéo dài nhiều tháng, tạo cơ hội cho các thỏa thuận tạm thời hoặc nhượng bộ có điều kiện.
Vai trò của Nga và Trung Quốc
Trong cuộc bỏ phiếu tại Hội đồng bảo an Liên hợp quốc, Nga đã kiên quyết bác bỏ việc khôi phục các lệnh trừng phạt đối với Iran, khẳng định cơ chế “phục hồi nguyên trạng” đang bị áp dụng sai mục đích và có thể phản tác dụng. Trung Quốc cũng đồng tình với lập trường của Moscow về biện pháp gây tranh cãi và mang động cơ chính trị của bộ ba châu Âu, nhấn mạnh rằng các hành động đơn phương đang làm suy yếu ngoại giao đa phương. Câu hỏi đặt ra hiện nay là Nga và Trung Quốc sẽ có thể làm gì để trì hoãn hoặc cản trở việc thực thi các lệnh trừng phạt đối với Iran?
Theo giới quan sát, mặc dù không thể phủ quyết quy chế snapback một khi nó đã được nhóm E3 khởi xướng, nhưng Nga và Trung Quốc có thể thách thức, làm chệch hướng hoặc trì hoãn các thủ tục thực hiện. Các chuyên gia lưu ý rằng cả hai nước đều có thể ngăn chặn việc khôi phục Ủy ban trừng phạt theo Nghị quyết 1737 hoặc trì hoãn việc bổ nhiệm hội đồng chuyên gia của ủy ban này.
Được thành lập năm 2006, Ủy ban trừng phạt giám sát và thực thi các lệnh trừng phạt liên quan đến vấn đề hạt nhân của Iran. Ủy ban này, bao gồm tất cả 15 thành viên Hội đồng Bảo an, vẫn hoạt động cho đến năm 2015. Sau khi thỏa thuận hạt nhân Iran được ký kết và hầu hết các lệnh trừng phạt chống Iran được dỡ bỏ, nhiệm vụ của uỷ ban này đã ngay lập tức chấm dứt. Do vậy, để các biện pháp trừng phạt Iran trong tương lai có hiệu lực hoàn toàn, Ủy ban trừng phạt sẽ phải được khôi phục - điều mà Nga và Trung Quốc có thể làm chậm lại hoặc cản trở hoàn toàn.
Ngoài những trở ngại về thủ tục tại Liên hợp quốc, Moscow và Bắc Kinh còn có những đòn bẩy để làm suy yếu hiệu quả của lệnh trừng phạt. Cả hai nước đều cam kết duy trì quan hệ kinh tế mạnh mẽ với Iran, đáng chú ý nhất là việc tiếp tục mua dầu của Iran. Bộ trưởng Dầu mỏ Iran hôm 24/9 khẳng định nước này sẽ tiếp tục bán dầu cho Trung Quốc ngay cả khi các lệnh trừng phạt được tái áp đặt.
“Trên thực tế, cơ chế “phục hồi nguyên trạng” được kích hoạt sẽ không tạo ra bất kỳ hạn chế mới nào gây gánh nặng cho việc bán dầu. Trong những năm qua, chúng tôi đã phải đối mặt với những hạn chế nghiêm trọng từ các lệnh trừng phạt đơn phương và bất công của Mỹ, vì vậy tình hình hiện tại có thể không làm tăng thêm gánh nặng cho chúng tôi.”
Mặt khác, Nga và Trung Quốc cũng có thể mở rộng các kênh thanh toán không dùng đô la Mỹ, sử dụng đồng nhân dân tệ và đồng rúp, hay trao đổi hàng hóa hoặc tiền điện tử để vượt qua các lệnh trừng phạt tài chính và các hạn chế khác. Họ cũng có thể cung cấp bảo hiểm, tài chính và hỗ trợ hậu cần để tạo điều kiện thuận lợi cho việc xuất khẩu dầu trong khi dựa vào các hệ thống ngân hàng thay thế để bỏ qua hoặc vô hiệu hóa các hạn chế của SWIFT.
Trên mặt trận ngoại giao, Nga và Trung Quốc có thể sử dụng vị thế của mình tại Liên hợp quốc để trì hoãn các nghị quyết liên quan đến việc thực thi các lệnh trừng phạt. Họ cũng có thể tìm cách thuyết phục các quốc gia thành viên khác bỏ qua hoàn toàn các lệnh trừng phạt vì cho rằng chúng là bất hợp pháp và có động cơ chính trị. Các quan chức Iran khẳng định rằng các bên ký kết châu Âu, do không thực hiện các cam kết trong JCPOA sau khi Mỹ đơn phương rút lui, không còn quyền hợp pháp để kích hoạt cơ chế “phục hồi nguyên trạng”.
Việc tái áp đặt các lệnh trừng phạt chống Iran không chỉ đẩy vấn đề hạt nhân Iran thành tâm điểm căng thẳng mới, mà còn phản ánh sự rạn nứt sâu sắc giữa các cường quốc trong việc duy trì an ninh hạt nhân toàn cầu. Trước bài toán khó “làm thế nào để cân bằng giữa ngăn chặn nguy cơ phổ biến hạt nhân và duy trì ổn định ở Trung Đông”, giới quan sát cho rằng ngoại giao chính trị vẫn là giải pháp đúng đắn duy nhất cho vấn đề hạt nhân Iran.
